中国信通院孙宗哲：数字中国背景下关于我国数字政府建设与发展的几点思考
近日，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》（以下简称“《规划》”），明确数字中国建设按照“2522”的整体框架进行布局，即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。
数字政府作为数字中国建设的核心枢纽，是落实数字中国规划、驱动数字中国发展的关键引擎。从政府本身职能来看，数字政府建设就是要推动新一代信息技术与经济、政治、文化、社会及生态文明五大政府行政职能深度融合，为政府、公众及社会提供更精准、更高效、更智能的服务。《规划》的提出提纲挈领、纲举目张，为数字政府进一步发展提供了指引。
一、数字政府发展现状
1. 云网数等数字基础设施建设不断完善
随着数字政府建设的深入推进，数字政府云网数等数字基础设施建设已取得较大成效。根据《国务院办公厅关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》数据显示，国家电子政务外网已实现县级以上行政区域100%覆盖，乡镇覆盖率达到96.1%；全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团云基础设施基本建成，超过70%的地级市建设了政务云平台；建成全国一体化政务数据共享枢纽，构建起覆盖国务院部门、31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的数据共享交换体系。
此外，政务云作为数字政府的关键底座在部分县域也完成初步建设，各地在积极开展IPv6升级改造，推进IPv6规模化部署和应用。在垂直行业方面，金融、医疗、教育及交通等领域基础设施云平台也在加快建设。各地依据“应上尽上”的原则，政府各类业务系统也逐步迁移上云。云网数等数字基础设施充分发挥了其对数字政府的支撑作用，有效保障了政府业务系统的稳定运行。
2. 共性应用支撑组件逐步开展建设，政务服务效能不断提升
在中央层面，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，明确了数字政府建设内容及范围；在地方层面，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团均已发布关于数字政府建设的相关文件。其中，中央及地方政策文件中均明确提出要求“加强重点共性应用支撑能力”。截至目前，广东、山东、上海等省市已初步建成统一身份认证、电子证照、电子印章等应用支撑组件建设，更多更为广泛的应用支撑组件有待于进一步的推进。
在政务服务方面，根据不完全数据统计，各地政府政务服务网上办理事项实现率普遍超过90%，各省面向公众、企业及政府涌现出一批“浙里办”“粤商通”“京办”等优秀的移动政务服务应用，在提升政务服务效能、优化营商环境、推进政务协同办公等方面发挥了显著成效；更多“一次不用跑”等高频便民服务事项网上办理的施行、“跨省异地就医直接结算”“临时身份证办理”等跨省通办政务服务事项的不断丰富，极大方便了社会的生产生活。此外，在政府垂直行业，智慧交通、智慧医疗等行业业务系统建设创新了政府公共服务方式，推动了政府数字化、网络化及智能化发展。
二、当前数字政府发展痛点
然而，尽管近年来数字政府建设在实现公共服务高效化、社会治理精准化方面取得了显著成效，但在建设过程中依然面临着一系列的发展痛点。
一是资源利用率有待进一步提升。过去政务云建设模式大部分采取各地市自建的方式，存在资源利用浪费现象，如何加强一体化政务云建设，避免形成各地市“政务云孤岛”将会成为数字政府建设亟待解决的痛点。二是数据资源价值尚未被释放。政府数据作为新的生产资料，其蕴含的潜在价值毋庸置疑，但仍存在政务数据共享供需对接不够充分、数据支撑应用水平亟待提升等问题，如何更加安全、高效、合理地应用政府数据，有序推动数据向社会开放，充分释放数据资源价值有待于进一步探索实践。三是技术与业务融合深度不足。当前部分供给侧服务商依然采取2C的策略以平台赋能的方式向政府提供服务，大数据、人工智能等新一代信息技术在政府定制化业务中应用不足，在推动业务创新、重塑业务流程等方面仍有较大提升空间。四是熟悉政府业务与数字技术的复合型数字化人才短缺。供给侧尚需深度调研政府各项职能实际业务流程，了解业务需求，从政府角度开展业务建设；政府管理人员有待于进一步加强数字化思维及数字化认知，提升自身数字化本领。
三、未来发展方向
1. 统筹发展，数字设施建设进一步升级
我国政务云历经多年发展，在实现资源集约、打破数据孤岛及支撑业务稳定运行方面发挥了重要作用。但伴随数字政府深度推进，当前各地在开展政务云升级或扩容时，一方面要充分考虑资源利旧，加强云资源一体化统筹建设，合理配置云资源；另一方面，伴随信创产品丰富度及性能的提高，相关产品将会成为数字政府建设重要选择。此外，容器等云原生技术将会在各地政务云建设中得到充分应用，各地数据共享交换平台及共性应用支撑平台建设正成为数字政府建设的重点内容。
2. 需求牵引，技术与业务深度融合
政府业务系统的数字化改造是数字政府建设的核心内容。业务系统数字化改造不止是运用技术实现业务敏捷部署发布及故障快速响应，更重要的是要实现新一代信息技术与政府各业务场景的融合应用。除政务服务网上办理事项不断丰富之外，在政府垂直行业中，交通、医疗、金融等领域将会以政府业务实际需求为导向，进一步加强大数据、人工智能等技术在不同场景的深度应用，推动政府业务流程重塑，进而优化政府组织管理架构。此外，数字政府建设将会以建设效果和价值为目标，围绕数字机关建设、社会治理提升、营商环境优化等方面推动业务不断创新。
3. 重心下沉，基层数字化建设成为建设重点
当前，数字政府建设已经取得较大成效，但城乡之间数字鸿沟依然需要进一步弥合，智慧社区、数字乡村建设将会成为未来发展重点，以进一步推进公共服务普惠均等可及。农村智慧医疗、优质教育资源农村普惠、农业生产数字化、社区智慧管理、社会服务适老化改造等建设将会有力推动基层数字化发展，让更多公众感受到社会发展的红利，提高满意度和幸福感。
4. 多措并举，数字政府建设复合型人才成为重要资源
人才是第一资源。数字政府建设离不开数字化人才，面对当前政府数字化转型人才短缺的现状，未来政府将进一步增强政府管理人员的数字化思维及数字化认知，结合自身实际发展现状制定具有地方特色的数字政府建设规划；产业侧数字化人才也将深入参与政府业务数字化改造，助力政府业务数字化、智能化发展，实现业务创新；高校及研究机构将充分发挥智库作用，为数字政府建设顶层设计、建设规范等提供支撑。
5. 一体推进，数字政府与智慧城市融合发展
数字政府正处于建设深水区，其内涵和外延也在不断更新迭代。从纵向看，数字政府建设贯穿国家、省、市、县、乡多个层级；从横向看，其涵盖金融、交通、工商、医疗、教育等数十个垂直业务系统，为政府各项职能转变带来深度变革。而与数字政府相较，智慧城市更加聚焦城市的各类公共服务供给数字化、智能化发展，更加强调城市管理精细化、服务精准化，更好服务公众生活，其与数字政府建设从深度和广度上既有交叉又有不同。从二者关系看，数字政府指引智慧城市建设方向，推动智慧城市发展；智慧城市是数字政府建设的重要外在表现，能够进一步加快政府职能转变。未来，二者将相互促进，融合发展。
四、总结
我国的数字政府建设历经电子政务、“互联网+政务服务”等多个阶段，在推动公共服务高效化、社会治理精准化等方面发挥了重要作用。与国外数字政府相较来看，因国情、社会运行机制及政府组织架构不同，我国数字政府建设难以照搬国外发展道路，要自我探索、自我实践、自我创新，要始终坚持以人民为中心，进一步实现“三融五跨”，全方位纵深推进政府数字化改革。数字政府建设是一项不断迭代优化的系统工程，贯穿于政治、经济、社会发展的方方面面，需要多方合力，才能实现数字政府高质量发展，推动数字中国建设。
作者简介
孙宗哲，中国信息通信研究院云计算与大数据研究所工程师，主要围绕数字政府、数字交通等领域开展行业研究、标准制定等工作。
联系方式：sunzongzhe@caict.ac.cn
校 审 | 谨 言、珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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